2017.05.25-нд Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг УИХ-ын дарга М.Энхболдод гардуулсан байна.[1] Ерөнхийлөгчийн сонгуулиар энэ асуудлаар ард түмний санал асуулга зохион байгуулахгүй болж, харин ирэх 6 дугаар сарын 5-аас 8 дугаар сарын 1 хүртэл ард нийтийн хэлэлцүүлэг зохион байгуулахаар болж байгаа аж. Үндэсний шуудан сонины сэтгүүлч С.Ононтуул МУИС-ийн Хууль зүйн сургуулийн дэд профессор, доктор О.Мөнхсайхантай энэхүү төсөлд буй гол гол сэдвийн талаар өнгөрсөн долоо хоногт ярилцсаныг хүргэж байна. Энэхүү ярилцлага нь 2017.05.23-ы өдрийн Үндэсний шуудан сонинд “Үндсэн хуулийн өөрчлөлтөөр төрийн эрх мэдлийг Тайванийх шиг таван салаа мөчирт хуваарилах гэж байна” гарчигтайгаар нийтлэгдсэн байна.

-Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах хуулийн төслийг УИХ-ын Ажлын хэсэг боловсруулаад дуусчээ. Энэ төслийг та үзэв үү?

- Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн тухай хуулийн төслийг боловсруулан УИХ-д өргөн мэдүүлэх ажлын хэсгээс төслийг олон нийтэд ил болгоогүй, нээлттэй хэлэлцүүлэг хийгээгүй, Үндсэн хууль судлаачдаас санал аваагүй байна. Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн дагуу Ерөнхийлөгч, Засгийн газар, Шүүхийн ерөнхий зөвлөл, Хүний эрхийн үндэсний комисс зэрэг байгууллагаас 30 хоногт багтаан санал авах ёстой. Иймд, Ажлын хэсэг 2017 оны 5 сарын 10-нд эдгээр байгууллага руу төслөө явуулсан юм байна. Шүүхийн ерөнхий зөвлөл сайт дээрээ төслийг тавьсан байхыг л харлаа.[2]

-Төслийн агуулга сайн эсвэл муу гэдгийг хойш тавиад эхлээд процедурын хувьд энэхүү төслийг хуулийн дагуу боловсруулсан уу гэдгээс ярилцлагаа эхэлье. Үндсэн хууль судлаач цөөхөн хүний хувьд таны байр суурийг сонсох нь чухал байна.

- УИХ энэ оны 2 сарын 9-нд Зөвлөлдөх санал асуулгын тухай хууль баталсан. Үүний зэрэгцээ Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 5.3.3-т Үндсэн хуулийн зарим заалттай холбоотой нэмэлт, өөрчлөлт оруулах гэж байгаа бол зөвлөлдөх санал асуулга явуулна гэсэн шинэ зохицуулалт нэмсэн. “Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлаар анхдугаар зөвлөлдөх санал асуулга явуулах тухай” УИХ-ын тогтоол гарч зөвлөлдөх санал асуулгыг 4 сарын 29, 30-ны өдөр явуулсан. 700 шахам иргэдийн тохиолдлын журмаар сонгож Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлттэй холбоотой зургаан багц сэдвээр бичгээр танилцуулга өгч, бүлэгт хуваан хэлэлцүүлж, бүлэг тус бүрээс гарсан асуултад энэ чиглэлийн шинжээчдээр хариулт өгүүлж, улмаар энэ мэдээлэлд үндэслэн санал өгөх байдлаар зохион байгуулсан. Миний хувьд хоёр сэдэв дээр нь шинжээчээр оролцсон. Зөвлөлдөх зөвлөлөөс Анхдугаар санал асуулгын дүнд үндэслэн гаргасан Зөвлөмжийг УИХ-ын даргад 5 сарын 5-нд гардуулан өгсөн гэж мэдээлсэн. Энэ зөвлөмж нээлттэй байх ёстой ч одоогоор эхээр нь олж хараагүй байна. Ингээд энэ зөвлөмжийг үндэслэн Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг боловсруулан УИХ-д өргөн мэдүүлэх бэлтгэл хангах үүрэг бүхий ажлын хэсэг байгуулсан байна. Энэ ажлын хэсгээс боловсруулсан төслийг сайтаас олоод анализ хийж сууна. Үндсэн хууль бол Монгол Улсын тусгаар тогтнол, хүний эрх, ардчиллын баталгааг хамгаалж байдаг учраас энд оруулж байгаа аливаа нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл өөрөө Үндсэн хууль болон бусад хуульд заасан журмын дагуу хангалтай судалгаа, үндэслэлтэй хийгдэхийн зэрэгцээ иргэдэд нээлттэй, оролцоог хангасан, тухайн асуудлыг судалдаг судлаачдын дунд тал талаас нь сайн хэлэлцүүлсэн, саналыг авч тусгасан байх ёстой. Ажлын хэсэг төслөө УИХ-д өргөн барихаас өмнө ил болгож энэ бүх шаардлагыг хангасан байх учиртай ч одоогоор ийм арга хэмжээ хараахан аваагүй байна.

-Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахад бүх процедур ил тод байх ёстой гэсэн хуулийн заалт байдаг билүү?

-Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 5.1-д нэмэлт, өөрчлөлт оруулах бүх үе шат бодитой, ил тод байна, оролцоог хангана гээд заачихсан. Төсөлтэй холбоотойгоор улс төрийн намуудын хэлэлцүүлэг хийсэн. Мэдээнээс харахад улс төрийн намууд процессын хувьд их шүүмжлэлтэй хандаж байсан. Бас нэг асуудал нь Ард нийтийн санал асуулгын тухай хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах тухай хуулийн төслийг өнгөрсөн долоо хоногт УИХ хэлэлцэхийг нь дэмжчихлээ. 2016 онд УИХ энэ хуулийг баталсан бөгөөд энэ хуулийн 7.7-д Үндсэн хуулийн асуудлаарх ард нийтийн санал асуулгыг сонгуультай хамт явуулах гэж байгаа бол санал авах өдрөөс 65-аас доошгүй өдрийн өмнө товлон зарлана гэж бий. Ерөнхийлөгчийн сонгуультай хамт ард нийтийн санал асуулга явуулах юм бол энэ хугацаа өнгөрсөн тул УИХ хуулиа өөрчилж 21 хоног болгож байна, тэгээд тэр төслөө хуульд зааснаар ажлын гурван өдөрт хэвлэнэ гэхээр иргэд төсөлтэй ердөө хорь хүрэхгүй хоногт танилцана.

Маш богино хугацаанд Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт дээр иргэдээс санал авах гэж байгаа нь санаа зовоож байна. Яагаад гэвэл энэ төсөл нь маш өргөн хүрээний асуудлуудыг хамарч байгаа. Ер нь, сонгууль эсхүл ард нийтийн санал асуулга явуулах өдрөөс нэг жилийн дотор уг харилцааг зохицуулсан хуулийг өөрчилдөггүй олон улсын сайн туршлага бий.

Сонгуулийн хуулийг сонгууль болохоос зургаан сарын дотор өөрчилж болохгүй гэдэг УИХ-ын тогтоол хүчинтэй байгаа ч сонгуулийн холимог тогтолцоо Үндсэн хууль зөрчсөн гэж 2016 оны сонгуулиас хоёр сар хүрэхгүйн өмнөхөн гаргасан Цэцийн алдаатай шийдвэрийн улмаас буруу практик тогтоод байна.

-Агуулга талаасаа хэр боловсруулсан төсөл гэж та харж байгаа вэ?

-Сайн зүйл ч байна, бас саар, бүр маш ноцтой алдаатай саналууд ч байна.

-Долоон багц сэдвийн хүрээнд оруулах өөрчлөлт билүү?

-Тийм, маш өргөн хүрээтэй төсөл боловсруулжээ. Үндсэн хуульд төрийн эрх мэдлийг хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх эрх мэдэл гэж гурван салаа мөчирт хуваадаг. Энэ өөрчлөлтийн төслөөр энэ гурвыг бүгдийг нь хамарсан, дээрээс нь засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн асуудлыг хөндсөн байгаа. Ийм том нэмэлт, өөрчлөлтийг тус бүрт нь хэлэлцэх, судлах, хүмүүст ойлгуулахад 21 хоног маш богино хугацаа. Ерөнхийлөгчийн сонгуулийн сурталчилгаатай давхцуулж энэ чухал асуудлыг ойлгуулна гэвэл бүр ч төвөгтэй. Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт дээр иргэд маш сайн мэдээлэлтэй, аль аль талын үндэслэлийг маш сайн сонсож саналаа өгөхгүй бол хортой үр дагавартай. Муу өөрчлөлт орчихвол үүнийг засч чадахгүй. Ялангуяа ард нийтийн санал асуулгаар шийдчихвэл засах бараг боломжгүй. Хор хохирлыг Монголын ард түмэн бүгдээрээ үүрнэ. 1992 оны Үндсэн хуулийг бол маш сайн хэлэлцүүлж, оролцоог хангаж баталсан учраас пост коммунист улсууддаа сайнд тооцогдох Үндсэн хуультай болсон. Улсын Бага Хурал төслийг 1991 оны хавар хэлэлцсэн, тэгээд төслөө хэвлэж иргэдээс санал авсан. Давхардсан тоогоор 900 мянган хүний санал авсан гэдэг. Мөн, төслийн талаар үндэсний хэмжээнд эрдэм шинжилгээний хурал, дараа нь олон улсын хурал ч хийж, гаднын экспэртээс зөвлөмж авсан. Үүний үр дүнд төслөө чамбайруулаад Улсын Бага Хуралд өргөн барьж хэлэлцүүлсэн, дараа нь Ардын Их Хурлаар орж нухацтай хэлэлцээд баталсан шүү дээ. Ийм процессоор явахгүй бол Үндсэн хуулиа дордуулдаг жишээ нь 2000 онд хийсэн “дордуулсан долоон өөрчлөлт” юм.

-Процедур, хэлбэрийн хувьд оролцооноос гадна анхаарах зүйл байна уу?

-Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах хэлбэр нь зөвхөн хуулиар байна гэсэн заалт Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуульд байдаг. Гаргаж байгаа шийдвэрийн хэлбэр нь хууль байна аа гээд заачихсан байдаг. УИХ-ын шийдвэр хууль эсвэл тогтоол  хэлбэртэй байдаг. Гэтэл энэ төсөл нь зүгээр л нэмэлт, өөрчлөлт гэсэн нэртэй яваа юм байна. Цаад санаа нь энэ төсөлтэй холбогдон гарсан УИХ-ын шийдвэрийг Цэцээр хянуулахгүй байх санаатай юу гэж хардаж байна. Ийм санаа байгаа бол явахгүй ээ. Учир нь, Үндсэн хуулийн 66-р зүйлд зааснаар Цэц УИХ-ын хууль болон бусад аливаа шийдвэр Үндсэн хуульд нийцсэн эсэхийг хянадаг. Цэц Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт дээр өргөдөл, мэдээлэл, хүсэлт ирвэл эрх хэмжээнийхээ хүрээнд хянах үүрэгтэй. Нэг талаас, Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлаар ард нийтийн санал асуулга явуулах шийдвэрийг Үндсэн хуульд зааснаар УИХ-ын нийт гишүүдийн гуравны хоёроор гаргах ёстой, мөн Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуульд заасан бүх зарчим, шаардлагыг хангасан хоёр хэлэлцүүлгээр батлах ёстой. Энэ мэт процедурын шаардлага хангаагүй бол Цэцэд хандаж болно. Нөгөө талаас, Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт нь үндсэн эрхийн хамгаалалтыг устгах, төрийн эрх мэдэл хуваарилах зарчмыг үгүй хийх, эсхүл бүр Бүгд найрамдах засгаас татгалзаж хаант засагтай болох, ардчилсан дэглэмийг өөрчлөх агуулгатай бол яах вэ. Үндсэн хуульд үндсэн бүтэц, суурь үзэл баримтлал гэж бий, үүнийг үгүйсгэсэн нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл батлагдвал иргэд Цэцэд хандах эрхтэй, Цэц Үндсэн хуулиа хамгаалах үүрэгтэй.

-Сайн талаас нь харъя. Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөлд Гүйцэтгэх эрх мэдлийг бэхжүүлсэн заалтууд орсон байна билээ.

-Төслийн агуулга руу ороод харвал сүүлийн үед яригдаж байгаа олон асуудлыг шийдэх боломжийн заалтууд оржээ. Хамгийн их шүүмжлэлд өртөөд байгаа сэдэв бол гүйцэтгэх эрх мэдэл хүчгүй болж тарамдсан явдал. Гүйцэтгэх эрх мэдэл рүү Ерөнхийлөгч, УИХ давхардаж ордог, үүнээс болж хариуцлага хүлээх эзэнгүй болдог. Ерөнхий сайд өөрийн танхимын гишүүдийг хэн байх вэ гэдгийг бие даан шийдэж чаддаггүйгээс л энэ эхэлдэг. Сайдыг томилуулах, огцруулахдаа заавал УИХ-аас нэг бүрчлэн зөвшөөрөл авдаг. Ерөнхий сайд үүнээс болоод сонгуулиар иргэдийн олонхын дэмжлэг авсан мөрийн хөтөлбөрийг сайн хэрэгжүүлэх гэхээсээ УИХ-ын олонх гишүүдэд таалагдах хүнийг сайдад нэр дэвшүүлдэг. Энэ төслөөр үүнийг шийдэхийг зорьсон нь харагдаж байна. Ерөнхий сайд танхимын гишүүдээ хэн байх вэ гэдгийг харьцангуйгаар мэдэж шийдвэрлэх заалтууд орсон байна. Түүнчлэн, манай улсын Засгийн газар маш тогтворгүй явж ирсэн. Германы Ерөнхий сайдын бүрэн эрхийн дундаж хугацаа 8.1 жил, Английнх 6.1 жил байдаг. Манайх болохоороо 2 жил хүрдэггүй учраас нийгэм, эдийн засгийн асуудлыг шийдвэрлэх бодлого тогтвортой хэрэгжиж чаддаггүй, их савладаг. Үүнийг шийдвэрлэх чухал заалт орсон байна. Тухайлбал, УИХ-ын гишүүдийн дөрөвний нэг Ерөнхий сайдыг огцруулах асуудал тавивал хэлэлцэнэ, УИХ-ын нийт гишүүдийн олонх огцруулахаар шийдвэрлэсэн бол дараагийн Ерөнхий сайдыг долоо хоногийн дотор хэлэлцэн шийдвэрлэнэ гэж төсөлд бичжээ. Нийт гишүүдийн олонх гэхээр 39-өөс дээш гишүүдийн саналаар огцруулдаг болж байгаа юм. Энэ бол олон улсад байдаг сайн жишиг. Одоогийн Үндсэн хуулиар Ерөнхий сайдыг огцруулах асуудлыг тухайн хуралдаанд оролцож байгаа гишүүдийн олонхоор шийддэг байсан. Тийм учраас, Ерөнхий сайд Н.Алтанхуягийг 36-хан гишүүний саналаар огцруулж байсан жишээтэй. Парламентын болон хагас ерөнхийлөгчийн засаглалтай 21 улсыг судалж үзэхэд дийлэнхэд нь хуралдаанд оролцож байгаа гишүүдийн олонхоор үүнийг шийдэхээс татгалзаж нийт гишүүдийн олонхоор шийдвэрлэх, конструктив санал хураах зэрэг илүү өндөр босго тавьдаг. Энэ нь засгийн газрын тогтвортой байдлыг хангах зорилготой. Нөгөө талаас шинэ Ерөнхий сайдыг тодорхой хугацаанд багтаан томилохыг УИХ-д үүрэгжүүлсэн шинэ заалт байна. Хэрвээ УИХ-ын анхдугаар чуулган хуралдсанаас хойш 30 хоног, эсхүл Ерөнхий сайдын бүрэн эрх дуусгавар болсноос хойш 21 хоногийн дотор Ерөнхий сайдыг сонгох асуудлыг хэлэлцэж шийдэж чадаагүй бол Ерөнхийлөгч УИХ-ыг тараах ийм заалт орсон байна. УИХ-ын анхдугаар чуулган эхлээд Ерөнхий сайдаа томилж чадахгүй удахаас, мөн, УИХ Ерөнхий сайдыг дураараа огцруулчхаад дараагийнхыг нь сонгож чаддаггүй явдал гарахаас тус тус сэргийлнэ. 1998 онд шинэ Ерөнхий сайдыг томилж чадахгүй байснаас болж хуучин Ерөнхий сайд нь 8 сар үүрэг гүйцэтгэгч хийж байсан.

-Хамгийн анхаарал татсан зүйл бол “УИХ улсын төсвийг хэлэлцэн батлах явцдаа Засгийн газартай зөвшилцөлгүйгээр зардлын шинэ төрөл үүсгэх, зарлага нэмэгдүүлэхийг хориглоно” гэдэг заалт. Бас л гүйцэтгэх эрх мэдлийг бэхжүүлж байгаагийн нэг хэлбэр байх тийм үү?

-Энэ бол маш чухал заалт. Одоо бол УИХ Засгийн газрын өргөн барьсан төсвийг хүссэнээрээ өөрчилж, дураараа зардал нэмдэг болсон. Цэцийн шийдвэрээр Үндсэн хууль зөрчсөн нь тогтоогдчихоод байхад УИХ-ын гишүүд 2012 он хүртэл тойргийн мөнгө байлаа шүү дээ. УИХ Төсвийн хуулийн төслийг батлахдаа Засгийн газрын оруулж ирсэн зардлыг судалгаа, үндэслэлгүйгээр дураараа нэмдэг, өөрчилдөг. Монгол Улсын өр хэт их болчхоод, мөн төсвийг үргүй зарцуулахад хүргээд байгаагийн нэг шалтгаан нь үүнтэй холбоотой. Өмнөд Солонгос, ХБНГУ зэрэг олон улс Үндсэн хуульдаа үүнийг хязгаарлаж төсвийг сахилгажуулсан байдаг.

-Гүйцэтгэх эрх мэдлийг бэхжүүлээд, хүчтэй болгохоор Ерөнхий сайд дур зоргоороо ашиглавал яах вэ, Яаж хариуцлага хүлээлгэх вэ гэдэг асуудал гарч байна.

-Төсөлд буй энэ талын өөрчлөлт батлагдлаа гэхэд Ерөнхий сайд тийм хүчтэй болохгүй. Герман, Англи, Япон зэрэг улсын ерөнхий сайдын хэмжээний болохгүй ч эерэг өөрчлөлт болно гэж харж байна. Ерөнхий сайдад танхимын гишүүд, төсвөө мэдэх эрхийг өгөх замаар гүйцэтгэх эрх мэдлийг бэхжүүлж байгаа учир эргээд УИХ-аас гүйцэтгэх эрх мэдэлд тавих хяналт сайн байх ёстой. Ерөнхий сайд эрх мэдлээ урвуулан ашиглахаас сэргийлэх механизм одоогийн Үндсэн хуульд бий, бас төсөлд тусгаж болно. Жишээ нь, одоогийн хуулиар Засгийн газар Үндсэн зөрчсөн бол Цэцэд, захиргааны үйл ажиллагаа нь хууль зөрчсөн бол захиргааны шүүхэд хандах боломжтой. Өөрөөр хэлбэл, хууль зүйн хариуцлага хүлээлгэх боломжтой. Мөн, дээр дурдсанчлан Ерөнхий сайдыг огцруулж улс төрийн хариуцлага хүлээлгэх зохицуулалт төсөлд илүү тодорхой болж оржээ.

-Гүйцэтгэх эрх мэдэлд хяналт тавих өөр ямар механизм байна вэ?

Нэмэлт, өөрчлөлтийн төслөөр УИХ-ын нийт гишүүдийн дөрөвний нэгээс доошгүй нь санал гаргавал УИХ-ын дарга Байцаан шалгах түр хороо заавал байгуулахаар төсөлд заасан байна. Олон улсын парламентын холбооны хийсэн судалгаагаар 88 парламентын 76-д ийм хороо ажиллаж болохоор зохицуулсан байдаг. Мөрдөн шалгах хороо ч гэж нэрлэх нь бий. Энэ хороо бол УИХ-аас гүйцэтгэх эрх мэдэлд тавих хяналтыг үр нөлөөтэй болгоход тустай. Засгийн газар өөрийн мэдээллийг бүрэн хуваалцах дургүй, ялангуяа хууль бус байж болох шийдвэр, асуудлаа дарчихдаг тохиолдол гардаг.

Энэ хороо нь Засгийн газар, түүний харьяа байгууллагуудаас баримт бичиг, нотлох баримт гаргуулах, зарим тодорхой асуудлаар гэрч дуудах, гэрчээс мэдүүлэг авах эрхтэй байдаг. Худал мэдүүлбэл шүүхийн өмнө худал мэдүүлсэнтэй адил гэмт хэрэг болно.

Түүний үр дүнд тухайн асуудлын үнэнийг гаргаж тавьдаг. Жишээ нь, манай УИХ ийм хороотой байсан бол Эрдэнэтийн 49 хувийн асуудлаар илүү бодитой мэдээлэл олж авахад дэмтэй байх байсан. Мөн, 2008 оны долдугаар сарын 1-нд хүний эрх зөрчигдсөн гээд ярьдаг. Тухайн үед сонсгол хийсэн боловч ийм зохицуулалт байгаагүй учраас хангалттай мэдээлэл УИХ авч чадаагүй. Энэ хороог байгуулбал гүйцэтгэх эрх мэдэлд тавьж байгаа УИХ-ын хяналтыг сайжруулна. Энэ мэтчилэн гүйцэтгэх болон хууль тогтоох эрх мэдэл хоорондын хяналт, тэнцлийг сайжруулах өөрчлөлт төсөлд байгааг үгүйсгэхгүй.

-Чуулган хуралдах хугацааг уртасгаж, хууль батлах ирцийн босгыг өндөрсгөсөн нь бас л парламентын хариуцлагыг нэмэгдүүлсэн сайн зүйл заалт болсон санагдсан.

- Энэ нь 2000 онд Үндсэн хуульд оруулсан дордохын долоон өөрчлөлтийн нэгийг буцааж буй хэрэг. 2000 оны нэмэлт, өөрчлөлтөөс хойш УИХ-ын ээлжит чуулган хагас жил тутам 50 хоног хуралддаг болсон. Одоогийн төсөлд үүнийг 75 хоног болгож парламент байнгын ажиллагаатай байх нөхцөлийг бүрдүүлэх заалт байна. Ингэснээр УИХ хуулийн төслийг илүү нухацтай хэлэлцэх, сайн хууль батлах, гүйцэтгэх эрх мэдэлд тавих хяналт илүү байнгын шинжтэй болох зэрэг эерэг үр дүн гарна.

-Харин таны түрүүнд хэлдэг ноцтой өөрчлөлт нь юу вэ?

-Дээр дурдсан, улс төрийн намуудын дунд ойлголцож, зөвшилцөлд хүрсэн, бас судлагдсан цөөн асуудлаар нэмэлт, өөрчлөлт оруулахыг судлаачийн хувьд дэмждэг ч дэмжих огт боломжгүй хэд хэдэн ноцтой зүйл төсөлд байгаа тул одоо өргөн барих гэж буй төслийг эсэргүүцэж байна. Юуны өмнө, төрийн жинхэнэ алба мэргэшсэн, тогтвортой, шатлан захирах зарчимд үндэслэнэ, үүнд төрийн албаны төв байгууллага хяналт тавина, энэ байгууллага буюу Төрийн албаны зөвлөл хараат бус байна гэсэн заалтууд оруулж иржээ. Зөвлөлдөх санал асуулгын үеэр иргэд үүнийг дэмжсэн учраас орж ирсэн гэж байгаа юм. Зөвлөлдөх санал асуулгын тухай хуулийн 5.1.4, 11.10.6-д олон талт мэдээллээр тэгш хангах зарчим баримтална, зөвлөлдөх уулзалтын оролцогчдын тавьсан асуултад олон талт мэдээлэл, тайлбарыг шинжээчид өгнө гэж тодорхой заасан. Гэтэл энэ сэдвийн хувьд эдгээр зарчим хангагдаагүй, оролцсон шинжээчид нь бүгд нэг талыг баримталсан мэдээлэл өгч байсан. Өөрөөр хэлбэл, иргэдийг тэнцвэртэй мэдээллээр хангаагүй учраас энэ санал дэмжигдсэн байх магадлалтай.  

-Та судлаачийн хувьд үүнийг Үндсэн хуульд тусгах шаардлагагүй гэж үзэж байгаа хэрэг үү?

Тийм ээ. Төрийн алба улс төрөөс хамааралтай, тогтворгүй, мерит зарчмаар ажиллахгүй байгаа нь үнэн боловч энэ асуудал Үндсэн хуульд тусгагдсанаар шийдэгдэхгүй. Төрийн алба хараат бус, мерит байх суурь зарчмууд Үндсэн хуульд угаасаа бий. Үндсэн хуулийн 1.2-т төрийн үйл ажиллагааны үндсэн зарчим бол шударга ёс, хууль дээдлэх, тэгш байдал гэсэн байгаа. Төрийн албаны сонгон шалгаруулах, албан тушаал дэвшүүлэх ажиллагаанад мэдлэг, чадвар, ёс зүйтэй байдлыг харгалзах, буруутай үйлдлийн төлөө хариуцлага хүлээлгэх тухай шударга ёсны зарчимд угаасаа тусгагдсан байгаа. Хууль дээдлэх зарчмын нэг чухал шаардлага бол тогтвортой байдал. Хууль эсхүл түүнийг хэрэгжүүлдэг төрийн албан хаагчид байнга өөрчлөгдөөд байвал хууль хэрэгжиж чадахгүй. Дээрээс нь тэгш байдлыг заачихсан. Төрийн албанд ажиллах гэж байгаа бол тэр хүмүүсийг үзэл бодлоор нь ялгаварлан гадуурхаж, хууль бусаар халж, чөлөөлж болохгүй гэдэг Үндсэн хуулийн 14.2-т буй үл ялгаварлах зарчимд багтдаг. Мөн, Үндсэн хуулийн 46-р зүйлийн 3-т төрийн албан хаагчийн ажиллах нөхцөл, баталгааг хуулиар тогтооно гэсэн нь төрийн албанд хэрэгжих эдгээр зарчмыг хангах тогтолцоог бүрдүүлэх, Төрийн албаны зөвлөлийг хараат бус, хариуцлагатай ажиллуулах үүргийн УИХ, Засгийн газарт өгсөн хэрэг. Харамсалтай нь, энэ үүргээ биелүүлэхгүй явж ирсэн буруугаа Үндсэн хууль руу чихэж байна. Үндсэн хуульд байгаа энэ суурь зарчмуудыг ойлгож, хэрэгжүүлэх л асуудал байгаа. Хуульд нарийвчилж зааж өгөх хэрэгтэй. Хараат бус байдал, мерит зарчим зэргийг хэрэгжүүлэх механизмыг Төрийн албаны хуульд л сайн суулгах хэрэгтэй. Бас, Цэц дээр энэ хуультай холбоотой маргаан очвол Үндсэн хуулиа дээрх шиг оновчтой тайлбарлах нь чухал. Түүнээс биш Үндсэн хуульд байгаа зарчмыг давхардуулан өөр зүйлд оруулах нь илүүц бөгөөд орууллаа гээд нөхцөл байдал дээрдэхгүй. Жишээлбэл, хууль бусаар халагдсан төрийн албан хаагчдын талд гарсан шүүхийн шийдвэр олон гардаг ч дарга нар, эрх баригч нам биелүүлдэггүй. Яаж биелүүлдэг болгох вэ. Шүүхийн шийдвэрийг биелүүлэхгүй байгаа албан тушаалтанд хариуцлага тооцдог болох зэрэг нарийвчилсан зохицуулалт орох нь чухал. Энэ мэтийгээ хийхгүй байна. Нийгэмд үүссэн бүх асуудлыг Үндсэн хуулиас болсон мэтээр тайлбарладаг болчхоод байгаагийн нэг жишээ энэ. Үндсэн хууль бол суурь зарчим, үндсэн бүтцийг л зохицуулдаг. Гэхдээ үүнээс ноцтой зүйл байна.

-Тэр нь юу вэ?

- Хамгийн ноцтой нь ажлын хэсгийн боловсруулсан төслийн 56¹ дүгээр зүйлд байгаа Төрийн хяналтын байгууллага гэгч юм. Энэ нь мөн л зөвлөлдөх санал асуулга дээр иргэд дэмжсэн учраас орж ирсэн гэсэн ойлголт өгч байгаа. Уг нь ийм байгууллага яагаад байж болохгүй талаар академич Ж.Амарсанаа, профессор Н.Лүндэндорж багш нар ийм том өөрчлөлт нь нэмэлт, өөрчлөлт биш, харин шинэчилсэн найруулга болох тухай хангалттай үндэслэл хэлсэн. Харамсалтай нь, танилцуулга материалд Төрийн хяналтын байгууллага Үндсэн хуулиар байгуулах шаардлагатай гэсэн үндэслэл нь бусад сэдэвтэй харьцуулахад хэт тэнцвэргүй олон хуудас байсан, дээр нь шинжээч нь хөндлөнгийн байна гээд хуульчилсан боловч энэ асуудлыг дэмждэг УИХ-ын гишүүн нь өөрөө орж хамгаалах нь зохистой байсан уу. Нөгөө тэгш байх зарчим хаачив аа. Ийм хяналтын байгууллага нь “хамгийн шилдэг загвар,” Азийн улсад тохирсон гэж бичсэн хэрнээ Монгол Улсад хэрхэн, яаж ажиллах талаар мэдээлэл байхгүй, зөвлөлдөх санал асуулгад оролцогчид ч энэ асуултыг асууж байсан. байгаа юм. Хамгийн ноцтой нь энэ асуудал судлаачдын болон улс төрчдийн хүрээнд хэзээ ч яригдаж байгаагүй, огт судлагдаагүй сэдэв юм. Нөгөө шинжлэх ухаанд үндэслэн үндсэн хуулийн өөрчлөлтийг хийх зарчим хаачиваа.

-Эргээд гол асуудал руугаа оръё. Та яагаад Төрийн хяналтын байгууллагыг Үндсэн хуульд заахыг ингэж их эсэргүүцээд байгаа юм бэ?

Энэ заалтаар бид Төрийн хяналтын байгууллага гэдэг Үндсэн хуулийн шинэ институцтэй болох нь. Ардчилсан улсуудад бараг байдаггүй энэ жишгийг Тайваниас авсан гэж тайлбарласан байна лээ. Манай Үндсэн хуульд хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх эрх мэдэл гэсэн гурван салаанд төрийн эрх мэдлийг хуваадаг бол 1947 оны Тайванийн Үндсэн хуульд төрийн эрх мэдлийг таван салаанд хуваарилсан. Энэ санаа бол Сүн Яат Сэнээс эхтэй л дээ. Хууль тогтоох, шүүх, гүйцэтгэх эрх мэдлээс гадна төрийн хяналтын байгууллага, дээрээс нь шалгалтын байгууллага буюу төрийн албаны зөвлөл шиг байгууллага оруулаад төрийн эрх мэдлийг таван салаанд хуваарилсан гэдэг. Манай Үндсэн хуулийн үндсэн бүтцийг эвдэх учраас үүнийг бид авч яагаад ч болохгүй. Төрийн эрх мэдлийг гурван салаа мөчирт хуваарилдаг байсан бол энэ өөрчлөлтөөр Тайвань шиг таван эрх мэдэлд хуваарилах юм байна. Энэ нь Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 2.1, 5.2.1, 5.4.3-т Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт Үндсэн хуулийн үндсэн бүтэц, суурь үзэл баримтлалд нийцсэн байна гэж заасан байдгийг зөрчих болно. Манай Үндсэн хуульд төрийн эрх мэдлийг гурван салаанд хуваарилж, хяналт, тэнцлийг хангах зарчим барьсан, үүнийг гурав биш тав болговол энэ нь түүний үндсэн бүтэц, суурь үзэл баримтлалыг зөрчинө гэдэг тодорхой. Төрийн хяналтын байгууллагыг байгууллаа гэхэд маш олон зүйл бүрхэг байгаа учраас ардчилсан дэглэмд ч сөргөөр нөлөөлнө. Жишээ нь, бүрэлдэхүүн, бүрэн эрх, хамрах хүрээ зэрэг нь ямар байх талаар юу ч алга.

-Жишээ авсан газар нь эдгээрийг яаж шийдсэн байдаг юм бэ?

-Төсөлд байхгүй, нарийвчилсан судалгаа гаргаж харуулахгүй байгаа болохоор жишээ болгож авсан газраар нь буюу Тайваниар төсөөлж ярихаас аргагүй байна. Тэгээд Тайванийн Үндсэн хуулийг бас боломжоороо судаллаа. Нэгд, Тайваньд төрийн хяналтын байгууллагыг анх орон нутгийн хурлуудаас сонгодог байсан ч 1992 оноос хойш парламентаас нь зөвшөөрөл аваад Ерөнхийлөгч томилдог болсон байна. Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах нэг үндэслэл нь Ерөнхийлөгчийн хэт эрх мэдлийг хумих байтал ийм эрх мэдэл нэмж өгвөл түүний эрх мэдэл улам нэмэгдэнэ. Хоёрт, энэ байгууллага нь яг ямар эрх мэдлийг хэрэгжүүлэх вэ гэдэг нь маш тодорхойгүй. Төсөлд санхүү, төсвийн сахилга, үйл ажиллагааны болон хариуцлагын хяналтыг хариуцна гэж байгаа юм. Санхүү төсвийн сахилга гэдэг нь аудит юм болов уу. “Үйл ажиллагааны болон хариуцлагын хяналт” гэдэгт юуг ч ойлгох боломжтой. Жишээ авч буй Тайванийн байгууллага асар эрх мэдэл төвлөрүүлсэн байгууллага л даа. Тухайлбал, Үндсэн хуулийн шүүхийн шүүгчид, төрийн албаны зөвлөлийн гишүүдийг томилоход энэ байгууллага нь зөвшөөрөл өгдөг; гүйцэтгэх, шүүх эрх мэдлийн өндөр албан тушаалтнууд, Ерөнхийлөгч, Дэд Ерөнхийлөгч нарыг огцруулах санал гаргадаг; тодорхой албан тушаалтны хууль бус үйл ажиллагааг илрүүлэх юм бол арга хэмжээ авахыг удирдах албан тушаалтанд даалгаад биелүүлээгүй бол хууль зөрчсөн албан тушаалтан болон түүний дээд шатны албан тушаалтныг огцруулах асуудал тавьдаг; аудитын эрх мэдлийг хэрэгжүүлдэг; парламентын Байцаан шалгах хорооны зарим эрх мэдлийг хэрэгжүүлдэг; Засгийн газраас баримт бичиг гаргуулан авдаг, очиж шалгалт явуулдаг. Үндсэн хуулийн статустай асар хүчтэй ийм институц Тайваниас өөр газар бараг байхгүй.

Төсөлд тусгаснаар Төрийн хяналтын байгууллага нь гүйцэтгэх эрх мэдэл, нутгийн узахиргааны байгууллага, төрийн өмчит хуулийн этгээд болон хуульд заасан бусад бүх байгууллагыг хянана гэж байгаа юм. Хуульд ямар ч байгууллага зааж болно. Жишээ нь шүүгчийг заачихвал яах вэ. Хүний эрхийн үндэсний комисс, Монгол банкийг заачихвал яах вэ. Асуудал их байгаа биз. АТГ-ыг улс төрийн зорилгоор ашиглаад байна аа гээд шүүмжлээд байна. Ерөнхийдөө АТГ-аас хүчтэй Үндсэн хуулийн хамгаалалттай институц бий болох гээд байна. Ийм их эрх мэдлийг төвлөрүүлсэн байгууллага улс төрийн болон бусад зорилгоор урвуулан ашиглагдах өндөр эрсдэлтэй. Ийм Үндсэн хуулийн байгууллага байгуулчихвал юу болох вэ. Энэ байгууллага УИХ, ЗГ, Ерөнхийлөгч, Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал, Засаг дарга зэрэг бусад байгууллагатай хэрхэн харилцах нь бүрхэг. Тайванийн загвараар байгуулбал энэ байгууллага одоогийн Улсын ерөнхий аудитор, АТГ, Хүний эрхийн үндэсний комиссын зарим чиг үүргийг шилжүүлж авах юм уу, эсхүл давхардуулан хэрэгжүүлнэ. Төсөлд буй Байцаан шалгах хорооны чиг үүрэгтэй ч давхцахаар байгаа юм. Энэ бүхнээс харвал Төрийн хяналтын байгууллага бол хагас хууль тогтоох, хагас гүйцэтгэх, хагас шүүх эрх мэдлийн холимог хуурга шиг хачин зүйл. Төрийн хяналтын байгууллагын үйл ажиллагааг хэн хянах нь маш тодорхойгүй. Түүний үйл ажиллагааны талаар шүүхэд гомдол гаргаж болох уу, тодорхой хариулт алга. Цэц хянахгүй. Үндсэн хуулийн 66 дугаар зүйлд нэмэлт, өөрчлөлт оруулж байж л Цэцээр хянагдана. Одоогийн төслөөр 66 дээр өөрчлөлт лав алга. Хяналтгүй, мангас шиг ийм байгууллага л гарч ирэх гээд байна. Энэ бүхнээс харахад Үндсэн хуулийн дур зоргын шинжтэй өөрчлөлт болох гээд байна.

-Дур зоргын гэдэг чинь юу гэсэн үг вэ?

-Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 5.4.1-д Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах санаачилга, үйл ажиллагаа нь дур зоргын байж болохгүй гээд заачихсан. Нэгдүгээрт, энэ санаачилга, үйл ажиллагаа нь хууль зөрчвөл дур зоргын болно. Хоёрдугаарт, судалгаа, үндэслэлгүй байвал дур зоргын болно. Энэ хоёрын аль ч шалгуураар Төрийн хяналтын байгууллага болон Төрийн албаны зөвлөлийг Үндсэн хуульд зааж төрийн эрх мэдлийн хуваарилалтыг ноцтой өөрчлөх гэж байгаа нь дур зоргын гэж хэлэх үндэстэй болчхоод байна. Яагаад гэхээр Үндсэн хуулийн суурь бүтцэд өөрчлөлт оруулах гэж байгаа учир дээрх хуулийн заалтыг зөрчөөд байна. Дээрээс нь хангалттай судалгаа байхгүй байгаа учир бас дур зоргын болчхоод байна. Бас Төрийн хяналтын байгууллагыг санаачлаад, дэмжээд байгаа хүмүүс нь Тайванийгаа хангалттай судалсан эсэх ч эргэлзээтэй байна. Жишээ нь, Зөвлөлдөх санал асуулгын танилцуулгад энэ байгууллагын бүрэлдэхүүн орон нутгийн хурлаас сонгогддог гэж байсан, гэтэл энэ бол 1990-ээд оноос өмнө байсан зохицуулалт гэдгийг түрүүн хэлсэн. Тайваньдаа таван эрх мэдлийн тогтолцоо нь бүхэлдээ их шүүмжлэлд өртөж байгаа юм байна. Сүн Яат Син бүтээлч шинийг санаачлагч гэдгээ харуулахын тулд Монтескьюгийн гурван эрх мэдэл дээр хоёрыг механикаар нэмчихсэн гэж байгаа юм. Үүнийг сүүлийн үед Тайванийн төрийн тогтолцоон дахь хоёр хавдар гэж нэрлэдэг болсон байна. Хавдар бол хүний биед байх ёсгүй боловч ургаж гарч ирсэн илүү зүйлийг хэлдэг, хавдар хортой бол амь насанд ч аюултай шүү дээ. Тайвань дарангуйллын дэглэмтэй байхад эрх мэдэл төвлөрсөн байсан тул асуудал болж гарч ирээгүй. Харин, ардчилалд шилжсэний дараа хэт их эрх мэдэл өгсөн Төрийн хяналтын байгууллага болон Төрийн албаны зөвлөл нь асуудал үүсгэж, улмаар 1991-2000 онд үүнтэй холбоотой Тайванийн Үндсэн хуульд маш их өөрчлөлт орсон. Тэр өөрчлөлтөөрөө хяналтын байгууллага, төрийн албаны зөвлөл хоёрынхоо чиг үүргийг хумиад бэлгэ тэмдгийн чанартай болгохыг зорьсон гэж бичсэн байна. Гурван эрх мэдэл, нэмэх нь хоёр жижиг эрх мэдэл гэсэн тогтолцоо одоо бий болсон ч, үүнээсээ бүрэн татгалзахыг хичээж байхад бид ардчилсан тогтолцоонд тохирохгүй гэдэг нь нотлогдсон зүйлийг авах гээд байгаагийн цаад учир нь юу юм гэдгийг бодох л асуудал. Ардчиллаасаа татгалзах гэсэн санаа юу, ойлгохгүй байна.

-Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн төслөөр Ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийг хумьж чадаж байгаа юу?

-Шийдэх гэж үзсэн юм шиг байгаа юм. Гэхдээ дутуу шийдээд байна. Яахав, төсөлд хууль санаачлах, засгийн газарт чиглэл өгөх гэсэн Парламентын засаглалтай улсын Ерөнхийлөгчид төдийлөн байдаггүй бүрэн эрхийг нь хассан байна. Ерөнхийлөгч энэ хоёр эрх мэдлээрээ дамжуулан Засгийн газартай давхардуулсан, заримдаа зөрчилдсөн бодлого санаачилж, гүйцэтгэх эрх мэдэл рүү хэт орж, эцэстээ хэн нь хариуцлага хүлээх ч тодорхойгүй болгоод байгаа. Түүнчлэн, төсөлд Ерөнхийлөгч шүүгчдийг томилдгийг нь ёсчилдог болгосон байна. Уг нь Үндсэн хуульд Ерөнхийлөгчийн шүүгч томилох эрх мэдлийг маш тодорхой заагаад өгсөн байдаг ч энэ нь сүүлийн 25 жил зөрчигдөөд явж байгаа. Яагаад гэхээр Шүүхийн ерөнхий зөвлөлөөс Улсын дээд шүүхийн шүүгчийг УИХ-д танилцуулснаар, бусад шүүхийн шүүгчийг Шүүхийн ерөнхий зөвлөлийн санал болгосноор Ерөнхийлөгч томилно гэсэн байдаг. Ерөнхий шүүгчийг Улсын дээд шүүхийн санал болгосноор гишүүдийнх нь дотроос зургаан жилийн хугацаагаар Ерөнхийлөгч томилно гэж байгаа юм. Томилно гэж байгаа нь үүрэгжүүлсэн утгыг хуульд илэрхийлдэг. Татгалзах эрхгүй гэсэн үг л дээ. Шүүхийн ерөнхий зөвлөл, Дээд шүүхээс гараад ирсэн нэрийг Ерөнхийлөгч томилох л үүрэгтэй, татгалзах эрхгүй гэсэн үг. Гэтэл сүүлийн 25 жил Ерөнхийлөгч татгалзаж ирсэн. Энэ асуудлаар Цэцэд хандсан эсэх нь тодорхойгүй. Хандсан бол Цэц зөв тайлбарлаад тодорхой болгочих боломжтой. Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтөөр нэр дэвшигчээс татгалзах эрхгүй гэдгийг нь ёсчилно гээд тодруулжээ. Харамсалтай нь, төсөлд яаж байна гэхээр УИХ Шүүхийн ерөнхий зөвлөлөөс гарч ирсэн Дээд шүүхэд нэр дэвшигчийг дэмжих эсэх санал хураадаг болгоод оруулж ирж байна. Ингэвэл УИХ дахь олонх болсон нам хэн Дээд шүүхийн шүүгч байх вэ гэдгийг шийддэг болж, Дээд шүүхийн шүүгчийн томилгоог улстөржүүлэх явдал одоогийнхоос гаарна. Ерөнхийлөгч улс төрийн намрын харьяаллаас татгалздаг учраас харьцангуй бие даан ажилладаг бөгөөд шүүгчийн томилгоо дээр улс төржих нь УИХ-тай харьцуулахад бага байх боломжтой. Тэрний оронд Шүүхийн ерөнхий зөвлөлийг зохистой тэнцвэртэй төлөөллөөр бүрдүүлж, үйл ажиллагааг нь харийн журамж өгөөд, эндээс нэр дэвшсэн хүнийг Ерөнхийлөгч ёсчилдог болох хэрэгтэй. Тэгэхгүйгээр УИХ өөр дээрээ эрх мэдлийг овоолох шаардлага байхгүй. Төсөлд үүн шиг Ерөнхий прокурор, түүний орлогчийг Ерөнхий сайдын саналаар УИХ томилдог болж байгаа. Прокурорын ажил гүйцэтгэх эрх мэдэлд хамаардаг учир Ерөнхий прокурор, түүний орлогчийн томилгоог Ерөнхийлөгчөөс Ерөнхий сайд руу шилжүүлж болно. Гэтэл Ерөнхий сайдын саналаар УИХ томилох гээд байна. УИХ өөрийн эрх мэдлээ тэлээд байгаа юм. Манай УИХ бол бусад парламентын засаглалтай улсын парламентаас хамаагүй илүү эрх мэдэлтэй, зарим судлаач супер парламент гэж нэрлэдэг. Ийм байхад Ерөнхийлөгчийн эдэлж байсан эрхийг парламент өөртөө авж эрх мэдлээ өргөжүүлэх гэж байна. Төсөлд Ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийг цөөлөх ийм  оролдлого байгаа ч асуудал үүсгэж буй гол шалтгааныг нь шийдээгүй байна.

-Ерөнхийлөгчийн эрх мэдэлтэй холбоотой өөр ямар асуудал байна вэ?

-Ерөнхийлөгчийн хууль санаачлах, Засгийн газарт чиглэл өгөх, Ерөнхий прокурор, түүний орлогч, шүүгч томилдгийг хасаж байна. Түүнээс бусад бүх эрх мэдэл нь хэвээрээ байна. Одоогийн Үндсэн хуульд Ерөнхийлөгчид хуулиар тодорхой бүрэн эрх олгож болно гэсэн байдаг. Үүнийг хасаагүй байгаа нь хачирхалтай. Ерөнхийлөгчийн эрх мэдэл томроод байгаагийн гол шалтгаан Үндсэн хуульд заасан эрх мэдлээс болоод байгаа юм биш. Харин чиг үүрэгт нь үл хамаарах эрх мэдлийг хуулиар нэмж өгөөд байгаа учраас л томроод байгаа юм. Өнөөдөр Ерөнхийлөгч АТГ-ын даргыг дэвшүүлж байна, энэ ажиллагаан дээр хяналт тавих, цаашид яллаад явдаг прокурорын дээд удирдлагыг томилж байна, бүх шүүгчдийг томилж байна, шүүгчдийг нэр дэвшүүлдэг Ерөнхий зөвлөлийн бүх гишүүнийг томилж байна. Эрх мэдлийн энэ төвлөрөл нь хонгил үүсгэж хүмүүсийг ялладаг болгочихлоо гэж зарим улс төрч хэлж байна. Яг ийм болсон эсэхийг мэдэхгүй ч ийм байдлаар урвуулан ашиглах эрсдэл бол харагдаж байна. Ерөнхийлөгчид хуулиар нэмж бүрэн эрх олгох заалтыг Үндсэн хуулиас хасахад л Ерөнхийлөгчийн эрх мэдэл хумигдана. Жишээлбэл, одоогийн Ерөнхийлөгчийн Шүүхийн ерөнхий зөвлөлийн гишүүдийг томилох, АТГ-ын дарга, Төрийн албаны зөвлөлийн даргыг нэр дэвшүүлэх эрх мэдэл хасагдана. Эрх мэдлийг нэмж олгодог Үндсэн хуулийн заалтыг хасах талаар төсөлд тусгаагүй учир Ерөнхийлөгчийн эрх мэдэл хумигдахгүй, магадгүй илүү тэлэх боломжтой. Үе үеийн Ерөнхийлөгч нарын эрх мэдлийг судлаад үзэхээр эрх мэдэл нь уулаас өнхөрч байгаа цас шиг л улам л томроод, хүчирхэгжээд байгаа. Үүнийг засах ёстой юу гэвэл засах ёстой. Парламентын засаглалтай гэчхээд Ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийг хуулиар тэлээд, эрх мэдлийн хуваарилалт, хяналт тэнцлийг алдагдуулаад байж болохгүй шүү дээ. Тэрийг хязгаарлах хамгийн чухал зүйл нь Ерөнхийлөгчид хуулиар эрх мэдэл олгож болно гэдэг заалтыг Үндсэн хуулиас хасах эсхүл Ерөнхийлөгчид байх ёсгүй бүрэн эрхүүдийг хуулиас хасах явдал.

-Яамдын нэрийг Үндсэн хуульдаа тусгахаар төсөл боловсруулжээ. Энэ нь эерэг хийгээд сөрөг тал нь хэр байх бол?

-Гол үндэслэл нь Засгийн газар шинээр байгуулагдах тоолонд яамдын тоо, нэр өөрчлөгддөг, далимдуулж төрийн албан хаагчийг улс төрийн шалтгаанаар ажлаас халдаг гэж байгаа юм л даа. Гэхдээ энэ нь Үндсэн хуулиас болоод байгаа юм биш шүү дээ. Яамны нэр, тоог Үндсэн хуульд заасан ч улс төрийн шалтгаанаар халья гэвэл дотоод бүтцийг өөрчлөөд ч юм уу, нэг шалтаг олоод халчхаж мэднэ. Гагцхүү ийм хууль бусаар халсан асуудлыг шүүх шударгаар тогтоогоод явдаг ч шүүхийн шийдвэрийг Засгийн газар, яам, агентлаг биелүүлдэггүй. Үүнийг л шийдэх ёстой. Түүнчлэн, ардчилсан улсууд, ялангуяа парламентын засаглалтай улсуудын Үндсэн хуульд яамдынхаа нэрийг жагсаасныг олж хараагүй. Харин, Үндсэн хуульдаа ингэж яамдын нэрийг оруулдаг улсууд ихэнхдээ социалист тогтолцоотой байдаг. Манайх ч мөн 1940 оны Үндсэн хуульдаа яамдын нэрийг зааж байсан. Яамныхаа нэрийг өөрчлөх гээд л Үндсэн хуульдаа байн байн өөрчлөлт оруулдаг байсан. 15 сар тутам өөрчлөлт орж байсан гэдэг судалгаа бий. Бүх юмыг ингэж нэг бүрчлэн нэрлэж заах нь Үндсэн хуулийн тогтворгүй байдал руу түлхдэг. Нөгөө талаас, яамны нэрийг Үндсэн хуульд нэрлэн заах нь тухайн УИХ-ын сонгуулиар ялсан олонх мөрийн хөтөлбөрөө хэрэгжүүлэхэд шаардлагатай бүтцийг бий болгоход саад болж, уян хатан бус байдлыг үүсгэж, нийгэм, эдийн засгийн хөгжилд сөргөөр нөлөөлж магадгүй гэдгийг бодох л хэрэгтэй.

-Хуулийн төслийг батлах ирцийн босгыг өндөрсгөсөн нь ямар учиртай вэ?

-УИХ-ын чуулганы болон байнгын хорооны хуралдааныг гишүүдийн олонх хүрэлцэн ирснээр хүчинтэйд үзэж хуралдаанд оролцсон гишүүдийн олонхын саналаар асуудлыг хэлэлцэн шийдвэрлэнэ гэсэн ч дийлэнх олонхын саналаар хуулийг эцэслэн батална гэж төсөлд тусгажээ. Дийлэнх олонх буюу гуравны хоёр гэдэг бол өндөр босго л доо. Хуралдаанд оролцсон гишүүдийн гуравны хоёр гэхээр заримдаа шийдвэр гаргаж чадахгүйд хүрч магадгүй. Хуулийн эцсийн найруулга явж байлаа гэхэд УИХ-ын 76 гишүүн бүгд байвал 51-ээс дээш гишүүн санал өгч байж хуулиа батлах нь байна. Яахав одоогийнх шиг нэг нам 65 суудалтай байх үед бол асуудал бараг гарахгүй. Дараагийн сонгуулиар нэг нам дийлэнх олонх бус ердийн олонх болбол яах вэ. Төслийг УИХ-аар хэлэлцээд явж байтал эцсийн хэлэлцүүлэг дээр цөөнх дэмжихгүй бойкотлоод эхэлбэл яах вэ. 1996-2000 оны хооронд УИХ-ын нэгдсэн чуулганы хуралдааны ирц 51-ээс дээш тоогоор бүрдэг байсан тул 25 суудалтай цөөнх, бас УНН-аас нэр дэвшиж сонгогдсон нэг гишүүнтэй тохироод хуралдаандаа суухгүй байхад шийдвэр гаргаж чадахгүй болчихдог байсан. Үндсэн хуульд дордуулсан гэгдэх долоон өөрчлөлт оруулах болсон нэг шалтгаан энэ байсан шүү дээ. Үүнийг шийдэх нэг гарц бол ирцээр оролдох биш, парламентын гишүүдийнхээ тоог өсгөх юм.

-УИХ-ын гишүүдийн тоог өсгөнө гэхээр иргэд дургүйцэхгүй юу?

-Үүнийг шийдье гэвэл УИХ-д 65 суудалтай олонх шийдэж чадна. Мөн, сайн мэдээлэл өгвөл иргэд гишүүдийн тоог нэмэх учир шалтгааныг ойлгоно. Үндсэн хуулийн төсөл боловсруулах комиссын протоколыг уншиж байхад 76 гишүүний тоо яаж гарсан гэхээр 15-20 мянган сонгогчид нэг УИХ-ын гишүүн гэж тооцоод гаргасан юм билээ. Одоо бол тэр томьёоллоор бол гурван сая хүнд 150 орчим гишүүн байж болно. Парламент хууль тогтоох, иргэдийг төлөөлөх, гүйцэтгэх эрх мэдэлд хяналт тавих чиг үүргээ чанартай хэрэгжүүлье гэвэл хэдэн гишүүдтэй байх вэ гэдгийг бодож гаргадаг томьёо ч бий, үүгээр бодохоор гурван сая хүнтэй Монгол шиг улсын нэг танхимт парламент 140-өөс доошгүй гишүүнтэй байх ёстой гэж гардаг. Хэдэн танхимтай эсэхээс үл хамаараад бусад ардчилсан орны парламент ч ер нь зуугаас дээш гишүүнтэй байдаг. Жишээ нь, 1.3 сая хүн амтай Эстоны парламент 101, 2 сая хүн амтай Латвийн парламент 100, 2.9 сая хүн амтай Литвийн парламент 141 гишүүнтэй л дээ. 2015 онд УИХ-д өргөн барьсан Үндсэн хуулийн нэмлэт, өөрчлөлтийн төслөөр УИХ-ын гишүүдийн тоог өсгөх гэж оруулж ирсэн нь уг нь зөв байсан ч бэлэгдэлд тулгуурлан тайлбарлаж хүмүүсийн дургүйг хүргэчихсэн.

-УИХ-ын гишүүдийн тоог өгсөх жинхэнэ шалтгаан юу вэ?

- Дээрх томьёо, харьцуулалтаас гадна өөр бодитой үндэслэлүүд бий. Юуны өмнө, парламент хэт цөөхөн гишүүнтэй байхад парламентад зүй бус нөлөө орчих гээд байдаг.

76-гийн талаар ирц бүрдээд 20 гишүүн хууль баталдаг тохиолдолд гадаадын аль нэг улс, компани 20-25 гишүүнийг лоббидоод л дуртай хуулиа батлуулж мэдэх эрсдэлтэй байна. Үүнээс болж нийтийн биш явцуу ашиг сонирхолд үйлчилсэн хууль, шийдвэр гарах, бүр цаашлаад үндэсний аюулгүй байдалд ч аюул учруулж мэднэ.

Түүнчлэн, цөөхөн гишүүнтэй байх нь хуулийн чанарт сөргөөр нөлөөлдөг. УИХ 76хан гишүүнтэй учраас нэг гишүүн хоёроос гурван байнгын хороонд харьяалагддаг. Дээрээс нь намын бүлгийн хурал байна. Нэг байнгын хороо нэг том салбарын асуудлыг авч хэлэлцдэг тул УИХ-ын гишүүн тодорхой салбараар мэргэших, асуудал руугаа гүнзгий орох боломж бага. Нэг гишүүн хэзээ ч ийм олон байнгын хорооны хуралдаанд оролцоод асуудал бүр дээр оролцоод явж чаддаггүй. Цалгарддаг. Бас, олон байнгын хороонд хамраад ирэхээр ачаалал ихдэж Засгийн газрын үйл ажиллагаанд тавих хяналт сулардаг. Мөн, хэт цөөн хүн байнгын хороо дээр хуулийн төсөл хэлэлцдэг, чуулган дээр баталдаг байдлыг шийдэхийн тулд арга ядаж хуулийг эцэслэн батлах босгыг дийлэнх олонх болгох санаа төсөлд орсон байгаа нь яагаад оновчгүй талаар дээр хэлсэн. Уг нь, гишүүдийн тоог 140 болгоход л энэ болон бусад олон асуудал шийдвэрлэгдэнэ. 

-Давхар дээлийг бас л хязгаарлаад Үндсэн хуульд тусгахаар төсөлд оруулжээ. Давхар дээл гэдэг тийм муу зүйл үү. Бусад улс орон үүнийг яаж зохицуулдаг вэ. Үндсэн хуульдаа тусгасан нь хэр олон байдаг вэ?

- Парламентын засаглалтай улсуудад парламентын гишүүн засгийн газрын гишүүн байхыг нэг бол зөвшөөрдөг, нэг бол хориглодог. Хориглодог улс гэвэл Австри, Нидерланд, Норвеги, Бельги. Тайланд, Люксенбург. Татгалзаж байгаагийн гол шалтгаан төрийн эрх мэдлийн хуваарилалтыг хангах явдал. Парламентын гишүүн нь цөөн тоотой бол хориглох хандлагатай.

-Ямар тохиолдолд давхар дээлийг зөвшөөрдөг вэ?

-УУл нь энэ нь парламентын тогтолцооны үндсэн хэв шинж юм. Гэхдээ манайхаас ялгаатай нь парламентын засаглалтай улсуудад гишүүдийнх нь тоо олон байгаа юм. Энэ нь засгийн газар парламентад хэт нөлөөтэй болохоос сэргийлдэг. Засгийн газрын гишүүн УИХ-ын гишүүн байхын давуу тал бас бий. Парламентын засаглалтай улсууд гүйцэтгэх болоод хууль тогтоох эрх мэдлийг хатуу зааглахаас илүү хооронд нь хамтран ажиллуулахыг чухалчилдаг. Үүнийг эрх мэдлийн уусал ч гэж нэрлэдэг. Парламентын засаглалтай улсын Ерөнхийлөгчийн засаглалтай улсаас ялгагдах гол шинж бол парламентын олонх Засгийн газраа эмхлэн байгуулдагт оршдог. Парламент Ерөнхий сайдаа сонгодог, Ерөнхий сайд нь танхимаа бүрдүүлдэг ч Ерөнхий сайд нь эргээд парламентынхаа өмнө хариуцлага хүлээдэг. Парламент, Засгийн газар иргэдийн олонхын дэмжлэг авсан нэг мөрийн хөтөлбөр хэрэгжүүлдэг. Ерөнхий сайд томилогдоод мөрийн хөтөлбөр хэрэгжүүлэх бодлогоо батлуулах шаардлага гардаг. Засгийн газар үйл ажиллагаагаа дэмжүүлэхийн тулд парламентад тодорхой хэмжээнд нөлөөллийн ажиллагаа явуулах хэрэгтэй болдог. Улс төрийн нам парламентын сонгуульд ялахын тулд, засгийн эрхийг авахын тулд сонгуульд хамаг лидерүүдээ л оруулдаг. Тэр лидерүүд нь парламентад сонгогдож намаа олонх болоход хувь нэмэр оруулахын зэрэгцээ Засгийн газарт орж ажиллан бодлогын уялдаа, хамтын ажиллагааг явуулдаг. Парламентын гишүүн Засгийн газрын гишүүн байхыг хориглосон тохиолдолд парламентад олонх болсон намын лидерүүд Засгийн газартаа орох боломжгүй болдог. 1996 онд Ардчилсан холбоо эвслийн бүх лидер парламентад сонгогдчихсон, гэтэл Цэцийн шийдвэр гараад давхар дээлийг хориглочихсон. Гэтэл хамаг лидерүүд нь Засгийн газарт орж чадаагүй. Тэгэхээр сонгуульд ялагдсан, эсвэл улс төрч биш хүмүүс сайд болж эхэлсэн. Ард түмнээс мандат аваагүй, улс төрийн хариуцлага хүлээхгүй хүмүүс сайд болоод эхэлсэн. Парламентын гишүүд засгийн газрын гишүүн болчхоор парламентаас засгийн газарт тавих хяналт суларна гэдэг. Гэвч, парламентын засаглалтай улсад засгийн газар парламент дахь олонхоос эрхлэн байгуулагддаг учраас тэр олонх нь өөрийн засгийн газраа хангалттай хянах сэдэл бага, харин ийм хяналтыг цөөнх хэрэгжүүлдэг. Жишээ нь, ярилцлагын эхэнд ярьсан Байцаан шалгах хороо байгуулах боломжийг цөөнхөд өгөх зэргээр засгийн газарт тавих хяналтыг сайжруулж болно. 

Төсөлд давхар дээлийн асуудлыг хэрхэн зохицуулахаар тусгасан байна вэ?

-Засгийн газрын нийт гишүүдийн гуравны нэгээс илүүгүй нь УИХ-ын гишүүн байж болно гэсэн заалт төсөлд орсон байна. Ийм байдлаар зохицуулсан улс хараагүй. Бараг хаана ч байдаггүй ийм зүйлийг Үндсэн хуульд заах нь хэтэрхий эрсдэлтэй туршилт болж мэднэ. Сайд нь УИХ-ын гишүүн байгаа салбарын бодлого илүү батлагдаж, гишүүн биш сайдтай яамны хариуцдаг салбар хоцрох уу, салбар хоорондын тэгш биш байдал үүсэх үү гэдгийг бодох л хэрэгтэй. Одоо ямар асуудал тулгараад байна гэхээр 76 гишүүнтэй, арван хэдэн гишүүн сайд сайд болчихдог, Засгийн газрын УИХ-д нөлөөлөх нөлөөлөл хэтэрхий их болчхоод байгаа юм л даа. Энэ хоёр эрх мэдэл бие биендээ ууссан байх ёстой болохоос биш бүр сүлэлдчихэж болохгүй л дээ. УИХ-ын гишүүдийн тоо 76 хэвээрээ байна гэвэл УИХ-ын гишүүн Засгийн газрын гишүүн байхыг бүрэн хориглох хэрэгтэй. Хэрэв УИХ-ын гишүүн Засгийн газрын гишүүн байх хэрэгтэй гэж үзвэл зөвшөөрөх хэрэгтэй. Үүний тулд дээр хэлсэн үндэслэлээр УИХ-ын гишүүдийн тоог наад зах нь 140 болгох шаардлагатай.

-Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн тухай өөрчлөлт байсан, энэ талаар ямар бодолтой байна?

-Энэ сэдвийн хүрээнд төсөлд тусгасан хоёр том өөрчлөлтийн аль аль нь шаардлагагүй юм. Нэгд, хотыг Үндсэн хуульд нэрлэн заая гэжээ. 1992 онд Үндсэн хуультай хамт баталсан, түүнтэй адил хүчин чадалтай Үндсэн хуулийн хавсралт хуулийн 4.3-т “Хот, тосгоны эрх зүйн үндсийг хуулиар тогтоож, түүний дагуу тэдгээрийн өөрийн удирдлагыг зохион байгуулах хүртэл Дархан, Чойр, Эрдэнэт хот одоогийн нутаг дэвсгэртээ аймагтай адилсах засаг захиргааны, нутаг дэвсгэрийн зохион байгуулалттай байна” гэж заасан байдаг. Хотуудыг аймаг болгосон нь түр зуурын шинжтэй бөгөөд хотуудын өөрийн удирдлагыг хуулиар тогтоож  зохицуулж болохыг илэрхийлдэг. Хот тосгоны эрх зүйн байдлын тухай хуулиар зөвхөн орон нутгийн чанартай хотуудын эрх зүйн үндсийг тогтоосон нь дээрх заалтыг зөрчиж, энэ хууль одоог хүртэл хэрэгжихгүй байгаагийн шалтгаан. Энэ хуулиа шинэчлэн найруулж батлахад л болно, Үндсэн хуульд заавал хот гэж бичээд байх хэрэг байхгүй. Ихэнх ардчилсан улсуудын Үндсэн хуульд хотыг ингэж заадаггүй. Хоёрт, баг, тосгон, хорооны засаг даргыг харьяалах сум, дүүргийн засаг дарга дөрвөн жилийн хугацаагаар томилно гэж төсөлд бичиж. Цэцээс баг, хорооны засаг даргыг улс төрийн албан тушаалтан гэж шийдсэнтэй холбоотой ийм заалт оруулсан юм шиг байна. Сум, дүүргийн засаг дарга томилдог боллоо гээд баг, хорооны засаг даргын томилгоо улс төрөөс ангид болохгүй, тэнд ялсан намын хүмүүсийг л томилно. Ер нь харьцангуй бага судлагдсан, яаж хөгжүүлэх тал дээр зөвшилцөл үүсээгүй, хаа хаанаа сайн ойлгоогүй байгаа нэг инститүц бол нутгийн удирдлага. Товчдоо нутгийн удирдлагатай холбоотой зохицуулалтыг хэсэгчилсэн байдлаар ингэж өөрчлөх хэрэггүй гэж хэлмээр байна.

-Эцэст нь та төслийг юу гэж дүгнэх вэ?

-1992 оны Үндсэн хууль сайн Үндсэн хууль, манай улсын тусгаар тогтнол, ардчилал, хүний эрхийн баталгаа болж ирсэн. Монгол ардчилсан дэглэмтэйгээ байгаагийн гол шалтгаан бол энэ Үндсэн хууль. Иймд Үндсэн хуулийг сууриар нь өөрчлөх гэхээсээ илүү судлагдсан, практикт харагдсан цөөн асуудлыг шийдэх нэмэлт, өөрчлөлт хийж болно. Жишээлбэл, эрх мэдлийн хуваарилалт, хяналт тэнцлийг алдагдуулж байгаа учраас Ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийг хумих, хязгаарлах зайлшгүй шаардлага байна. Ерөнхий сайд танхимын бүрэлдэхүүндээ хэн байх вэ гэдгийг шийдвэрлэдэг, төсвөө мэддэг болох, УИХ-аас Ерөнхий сайдыг сонгоход хариуцлагатай ханддаг болох, гүйцэтгэх эрх мэдлийг илүү тогтвортой ажиллах боломж бүрдүүлэх, эргээд УИХ-аас гүйцэтгэх эрх мэдэлд тавих хяналтыг сайжруулах өөрчлөлтүүдийг хийх хэрэгтэй. Давхар дээлийн асуудлыг бүрэн хориглох эсхүл УИХ-ын гишүүдийнхээ тоог 140 болгох нь зүйтэй. Эдгээр цөөхөн асуудлыг л шийдэх хэрэгтэй. Үгүй бол ардчилалд хүмүүс хоорондоо маргалдаад шийдвэр гаргаж чаддаггүй, хариуцлага хүлээдэггүй гэсэн ойлголт газар авч сүүлдээ дарангуй дэглэмтэй болох санаа цөөн хүнээс гарахад хүргэж байна. ХБНГУ, Их Британи, Япон зэрэг парламентын ардчилалтай ч эдийн засгийн хувьд хамгийн сайн хөгжиж чадсан улсуудад гүйцэтгэх эрх мэдэл нь тогтвортой, хариуцлагатай байдаг, энэ жишгийг авч парламентын засаглалаа бэхжүүлэх хэрэгтэй. Эдгээр өөрчлөлтийн хамт өөр шаардлагагүй, эсхүл аюултай олон өөрчлөлт төсөлд орсон талаар дэлгэрэнгүй тайлбарлалаа.

Манай улсыг хөгжүүлэхэд хамгийн их гай болж буй нэг зүйл бол зарим улс төрчид хэн нэгнээс сонссон зүйл эсхүл толгойдоо орж ирсэн нэг бодлыг хуульчилдаг, хуульчлах гэж улайрдаг. Хаа ч хэрэгжиж байгаагүй эсхүл аль нэг улсад олон хүчин зүйлийн нөлөөнд амжилттай хэрэгжсэн ч Монголд тохирохгүй зүйлийг хэдий болтол туршиж улс орон, хүн ардаа хохироох юм бэ.

Ийм дур зоргын хандлага Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт рүү халдварлаж байгаа нь бүр илүү аюултай. Бараг хаана ч байхгүй ийм шинэ юм сэдэж туршаад, дараа нь түүнийгээ засах гэж Үндсэн хуулиа дахин дахин өөрчлөх нөхцөл үүсгэх нь 1992 оноос хойш үйлчилж ирсэн Үндсэн хуулийн тогтвортой байдлыг үгүй хийнэ. Үндсэн хуулийн үндсэн бүтэц, суурь үзэл баримтлалыг эвдсэн өөрчлөлтийг огт хийж болохгүй.

[1] http://www.parliament.mn/n/nhoo

[1] http://www.judcouncil.mn/main/5746--.html